“别人吃饭，我们贴钱”

　　湘乡市、桃江县和桃源县是湖南三个著名的粮食主产县（市），记者在这三个县调查时，从当地分管农业的副县长到各个与农业相关的部门，都不约而同地向记者大倒苦水：与主抓粮食付出的大量人力财力以及失去的各种发展机会相比，产粮大县所获得的回报太少。这让单纯依靠行政强压的地方政府失去了动力。

　　湘乡市是湘潭市下辖的一个县级市，已连续五年获得全国粮食生产先进县称号。湘乡市财政局副局长贺伏梅向记者介绍：“每年中央给我们产粮大县转移支付奖励资金在2900万左右，但2014年湘乡本级财政另外还投入了4644万与粮食生产直接有关的资金，今年则达到了6414万，基本上每年增幅在15％左右。如果算上水利等间接投入，湘乡本级财政每年用于粮食生产的资金超过1亿元。”

　　“粮食主销区大量发展工业，而主产县则因为抓粮食失去了太多发展机会。用一句话概括就是‘别人吃饭，我们贴钱。’”一位受访副县长这样感慨。为了稳住粮食面积和产量，这些产粮大县每年一到春耕、“双抢”时节，就会出现田里的干部比农民还多的景象。政府不仅要多次发文敦促各乡镇落实任务，甚至一些干部还要把农民抛荒不愿种的地流转过来自己种。“如果把投入粮食生产的钱集中起来搞一两个工业企业，最多三年时间就赚回来了。”

　　“说实话我们并不愿意搞粮食，但又不想‘产粮大县’这块牌子倒掉。”桃江县副县长李畅和直言，“桃江既不是生态大县，也不是扶贫大县，只能保‘产粮大县’这块牌子。我们的想法是寄希望于今后的政策调整，如果国家以后对产粮大县的转移支付或奖励大幅提高，那时如果我们丢了这块牌，就太划不来了。”

　　据了解，近几年来，桃江县农民抛荒和“双改单”（双季水稻改种一季水稻）的现象十分普遍，地方政府只能通过行政强压的手段来保面积保产量。桃江县农业局局长刘伯约介绍，粮食生产在桃江县对乡镇的绩效考核中占2分，比重很大。而且县里规定，粮食生产任务必须百分之百保证完成，哪怕完成99％，也只能计0分。“此外，所有涉农项目的考核都要与其挂钩，一项完不成所有都不及格。”刘伯约说。

　　刘伯约认为，采取“行政强压”也是不得已而为之。当前桃江的粮食生产形势严峻，除了比较效益过低外，还面临以下压力：一是高质量的耕地不断减少，占补平衡补充的耕地难以达到要求。二是经济作物迅速扩张。从益阳市到桃江县的省道两边，几乎都种满了水果和苗木。三是基础设施薄弱，去年全县有四分之一的粮田因为遭受洪涝灾害而被淹没。

　　为增产不惜牺牲地力及粮食质量

　　“产粮靠大县、大县靠大户”，种粮大户将在不远的将来成为我国粮食生产的主力军。增强粮食生产的“内生动力”，将来也主要得靠种粮大户。但由于多年来“以量为纲”的主导思想和成本持续上升带来的增产压力，种粮大户们不得不通过过量使用农业投入品来维持高产。

　　不少种粮大户告诉记者，近年来种粮成本上升的幅度远高于粮价上升的幅度，只能通过提高单产来稳定收益，虽然明知会对耕地地力及粮食质量产生不良影响，但化肥农药仍是越用越多。以除草剂为例，有种粮大户告诉记者，现在一些从国外进口的除草剂除草效果虽然很好，但毒性很大，以至于都不敢在地里随意放养家禽。而为了保持除草效果，剂量更是越用越大。

　　“（除草剂）头年每亩20克就能解决问题，第二年就得50克，第三年70克，第四、五年就得换个牌子才管用。有时用多了，我们自己都感到害怕。”一位种粮大户告诉记者，有些人甚至采用一些“偏方”，通过为成熟稻谷喷洒剧毒农药，来缩短粮食晾晒时间，减少损耗。

　　湖南省稻谷产量常年占全国总产的14％左右，但人均耕地只有0.8亩，且耕地质量呈下降趋势。目前，湖南省高产田1800万亩左右，而中产田和低产田分别超过2700万亩和1000万亩，两者比利接近三分之二。根据有关部门统计，湖南省土壤酸化明显加快，耕地土壤pH值由上世纪80年代的6.5下降到目前的6.0。稻田耕层普遍变浅，由上世纪80年代的16.5厘米减少到目前的13厘米左右。近年来，全省农用化肥施用量维持在850万吨左右，农药使用量超过12万吨，农用地膜使用量达到8万吨，而主要作物对氮磷钾等化肥的当季利用率分别只有30％、25.9％和36.7％，农药利用率也只有30％左右。

　　湖南省农委一位官员介绍称，许多粮食主产县的农田由于基础设施老化，排水条件差，大量稻田采取简单的板田或冬泡过冬，失去了周年规律性的土壤干湿交替过程，稻田潜育、次生潜育逐年加剧，目前全省潜育化稻田面积接近850万亩。耕地严重退化导致土壤基础地力不断下降，土壤更加“吃肥、吃工、吃水”。增加产量，要靠更多的使用化肥、农药、农膜和灌溉用水，长此以往农业可持续发展将难以为继。

　　今年3月，湖南省农委主任刘宗林曾表示，从今年起湖南省将深入推进测土配方施肥、农药减量控害，并加大低毒生物农药补贴示范推广实施力度。同时鼓励和推广使用生物有机肥、低毒残留农药、生物农药等绿色防控技术，力争实现全省化肥农药使用量“零增长”。

　　涉农资金使用像“撒胡椒面”

　　种粮大户普遍反映，目前与农民的流转合同普遍是三年或五年一签，缺乏政策机制保障，农民单方面毁约拿回土地的现象十分普遍，这就导致他们只得“杀鸡取卵”，不顾地力一味追求高产。同时，由于涉农资金“钱出多门”又各自为政，难以整合起来为大户提供服务。

　　桃源县种粮大户丁巧云告诉记者，由于担心农民随时会收回承包地，许多种粮大户不敢大量投入建设水利基础设施，也不敢投入财力物力耐心追求稻谷质量。这几年，丁巧云自己做了一些尝试，如通过种绿肥撒石灰等手段进行土壤恢复，以及聘请专家治理土壤污染。但他的行为不仅不能取得农民和大户同行们的理解，反而招来嘲笑，认为他在干“蠢事”。

　　另一位“85后”种粮大户彭晋京也对土地流转的稳定性表示担忧。按照规划，他将土地流转面积控制在合理规模，打算通过精耕细作、委托加工的方式打造自己的大米品牌。但几年来与流转农户打交道的经验告诉他，土地流转时限的长短不一让他的规划很难付诸实践。“流转不稳定不长久，我就没办法去专心改善地力，也难以稳定属于自己的劳动力，更不要说投入大量资金去搞基础设施建设。”彭晋京说。

　　而涉农资金使用分散，扶持政策缺乏针对性精准性也是三个产粮大县反映最多的问题。桃江县国土局副局长吴文正介绍称，桃江县5年来获得3亿资金进行基本农田改造，但改造面积多达15万亩，平均下来一亩地也就1000多元左右，还要扣除各种设计费招标费等成本，真正用到田里的只有五六成，钱花了不少，但农田标准却没有提高多少。类似的情况在多个涉农部门均不同程度存在，比如涉及耕地整理改造的就有农业、财政、国土、发改、水利等多个部门，政出多门、资金高度分散，基层干部们戏称为“一起来撒胡椒面”。

　　“建设标准不统一。有的部门建了一条渠道，上面没水，下面没支流，工程验收过关之后就没人管了，不能真正发挥效用。有的地方灌溉设施修得一应俱全，可周围的田都荒了一大半。”桃江一位干部建议，应该加强资金的整合和使用效率，特别是对于“最后一公里”，政府没办法投入，新型经营主体投入又缺乏动力和资金，可以考虑建立政府和经营主体共同投入的机制。同时，直接对新型经营主体给予基础设施建设补贴，以鼓励和引导他们进行基建投入。

　　此外，多年来一直有争议的“普惠式”种粮补贴方式也广为种粮大户和地方政府诟病。湘乡市种粮大户李立平反映，湘乡30亩以上的大户有2400户，几乎没有任何制度性的补贴和扶持；反过来，一些多年外出打工，耕地抛荒的农户却年年领补贴。李立平说，去年市里评了个奖，自己得了几万块，这是种粮十多年来唯一一次。而据记者了解，虽然今年国家开始实行农业补贴改革，在全国范围内调整20％的农资综合补贴，加上种粮大户补贴试点资金，统筹用于支持粮食适度规模经营。但受访种粮大户多数表示，20%的比例依然过低，国家应尽快出台具体操作细则，并逐年加大对种粮大户的补贴扶持力度。

　　相关链接：“部门主导”型涉农资金运作方式亟待改革

　　我国粮食主产县共有800多个，它们为确保实现粮食11连增作出巨大贡献。但同时，粮食主产县也面临着利益分配不合理、销售不畅、仓储紧张等压力。产粮大县（市）建议，国家应通过加大转移支付力度、确保粮食生产“量质并举”等方式，调动主产县地方政府抓粮、大户种粮的积极性，确保国家粮食安全。

　　一是加大转移支付力度，提高对粮食主产县的奖励扶持。一些产量大县（市）基层干部表示，抓粮食生产不仅财政无收益、要倒贴，还要付出土地资源、淡水资源、劳动力资源，付出发展工业的机会成本。而现有的涉粮转移支付太少，难以刺激地方政府发展粮食生产的积极性。

　　桃源县副县长张志红说，国家现在对生态大县的转移支付大幅提高，有的山区重点县，仅此一项转移支付就达亿元以上，而桃源作为湖南全省第一产粮大县，来自中央的奖励资金却只有4700多万。建议参照生态大县转移支付的方式大幅提高当前对粮食主产县的支持力度，可根据现有永久性耕地或基本农田保有量，按照每亩100元的标准，设立转移专项，实施以奖代投；同时加大涉农项目向粮食主产县的倾斜力度，逐步减少直至取消项目的县级配套，改变“粮食产得越多，财政损失越大”的现状，解决地方政府内生动力不足的问题。

　　二是加快建立健全农村社会保障体系，解决农民流转土地的后顾之忧。基层认为，国家应尽快大幅提高农村地区退休工资最低水平，逐步实现城乡居民老年人退休工资水平一体化。同时，加快建立农村社会养老体系，加大对农村合作医疗的财政支持力度，完善农村医疗、养老、社会补助等社保体系。此外，可以探索农民用土地承包权换取较高的社会保障，促使土地的经营使用功能同农民的基本保障功能剥离开，逐渐降低农民对土地过强的依赖性，为土地流转创造环境。

　　三是整合涉农资金和项目，支持种粮大户和主产县提高耕地地力，立足长远改善农业环境。桃江县副县长李畅和认为，每年各部委拨付的各类涉农资金不仅量多面广难以发挥作用，“九龙治水、撒胡椒面”的现象不符合基层实际。国家亟待改革“部门主导”型的涉农涉粮项目投入和运作方式，将各类涉农资金进行整合后，由县一级政府进行统筹安排。针对一些种粮农户“涸泽而渔、杀鸡取卵”，大量施用农药化肥的现象，中央应立足长远，把提升耕地地力作为确保粮食长期安全的头等大事来抓，设立诸如有机肥补贴等专项资金支持农户改善耕地土壤环境。同时，土地流转在确保承包户权益的前提下，要研究制订专门的政策来保障流转大户的权益，通过加大补贴、项目支持等多种方式来刺激和带动种粮大户加大投入力度，修复和改善耕地质量。

　　四是改变粮食生产“以量为纲”、重生产轻流通等现象。湖南三个主产县种粮大户和粮食局均反映，发生在2013年的湖南“镉米风波”至今仍对当地粮食销售有严重影响，滞销稻谷大量积压不仅令粮食加工企业生存现状堪忧，也严重影响种粮农民收益。桃源县粮食局副局长罗国清认为，粮食主产县应将重点从强调粮食产量向狠抓粮食质量转移，国家应支持主产县打通粮食销售渠道、巩固地方粮食储备。  
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