粮食主产区隐忧的五大问题

　　（一）粮食主产区粮食生产能力接近极限，面临较大的增产压力

　　2013年，我国粮食总产量达到60193.5万吨，同比增长2.1%，成功实现“十连增”，其中，75%以上的粮食产量、80%以上的商品粮，均来自13个粮食主产区。除此以外，我国粮食总需求呈现刚性增长，每年需要增加粮食30亿公斤以上，85%以上也来自于粮食主产区。然而，在现有的农业资源条件下（包括：单产水平、播种面积以及劳动人口结构等），全国多处粮食主产区已经接近产量的极限，如何实现进一步增产，面临严峻考验。

　　（二）粮食主产区与主销区利益分配失衡，区域经济差距不断扩大

　　粮食主销区和主产区的划分源于2001年粮食流通体制改革，全国被划分为13个粮食主产区、七个主销区和11个基本平衡区。粮食主销区以工业化、城市化为主导，不再承担粮食生产的具体任务。然而，随着土地、劳动力、农资等价格的不断上涨，粮食主产区则陷入“粮食大省、经济弱省、财政穷省”的怪圈，粮食生产越多，经济越落后。近10年以来，13个粮食主产区人均财政支出6136元，仅相当于全国平均水平的80%。如果“粮食生产与利益分配”倒挂的状况长期得不到改善，势必会影响粮食主产区“政府抓粮”与“农民种粮”的积极性，进而影响国家粮食安全。

　　（三）粮食主产区基础设施仍然薄弱，制约了现代农业的发展

　　水利等基础设施薄弱，已成为制约粮食主产区现代农业发展的主要“瓶颈”。例如，产粮大省河南，其水利骨干工程完好率不到50%，近40%的耕地为靠天田，每年旱涝灾害造成的粮食损失都在40亿斤以上；黑龙江省普遍缺乏江河大型控制性工程，有效灌溉农田面积不到全国平均水平的一半。受现行条块分割体制的影响，农业基础设施建设资金分属不同的部门分配和管理，导致了资金投入分散，重复建设的现象比比皆是，难以发挥政策的综合集成效应。

　　（四）粮食主产区农业金融保险供给不足，不能满足新型经营主体的需要

　　家庭农场、种粮专业大户、农民合作社、产业化龙头企业是当前粮食主产区最重要的农业生产载体。相比普通的农户，新型经营主体面临更大的生产投入和市场风险，对于资金和保险需求也更加强烈。粮食主产区的农村信用社，支农服务能力严重不足，即使通过“联保贷款”，一次性贷款也不足10万元，无法解决新型经营者的根本问题。另外，粮食主产区的农业保险保额太低，范围有限，远远不能满足新型经营主体需要。如：小麦、玉米、水稻保额一般为300元/亩，大棚保险、农作物制种等需要保额较大保险项目，常常成为空白地带。

　　（五）粮食主产区仓储与物流方式落后，造成粮食损失程度严重

　　我国实行三级粮食储备制度（中央储备、地方储备和农户自储），其中，政府（中央与地方）仓储设施只有10%左右适合粮食散装散卸，由于库房部分老化且储粮条件较差，造成在储存环节粮食损失率达到约5%；农户的粮食储存量超过储存总量的50%，粮食损失量约为0.2亿吨/年。此外，随着粮食产销格局的变化，粮食运输格局也正在发生根本性逆转，由“南粮北运”逐渐向“北粮南运”“中粮西运”转变，增大的省际粮食流通量，每年可达到2亿多吨。但是，粮食主产区85%的粮食采用传统的包粮运输方式，运输装卸方式落后，导致每年损失粮食达800万吨左右，从产区到销区的物流成本占粮食销售价格的20%～30%。

　　政策建议

　　（一）瞄准三大政策目标，实现增产、增收、区域发展共赢

　　粮食安全是我国经济社会长期稳定发展的前提基础。但如果在维持粮食安全的同时牺牲了广大粮农和粮食主产区政府的应得利益，这样的粮食安全是不可持续发展的安全。因此，我国未来粮食安全绝对不能建立在以牺牲种粮农民和粮食主产区的利益为代价的基础上，粮食补贴政策应该瞄准粮食增产、粮农增收及粮食主产区区域发展三大目标，实现三者的共赢发展和均衡发展，构建粮食安全的内生长效机制。应从促进整个主产区发展的角度考虑，根据粮食主产区为保障国家粮食安全的贡献和付出的成本，增加对粮食主产区的转移支付和各项支持，促进主产区经济社会加快发展，确保主产区政府和种粮农民得到合理利益补偿。

　　应重点向粮食核心产区倾斜，要在国家主体功能区划的基础上，进一步界定核心产区的范围，以便各类资源真正向核心区集中，通过支持核心产区发展，以点带面，从而带动其他区域发展，最终实现共赢。

　　（二）制定以利益调节为核心的政策，激发粮食主产区的种粮积极性

　　新一轮政策制定，要通过“加、减、建”，调节粮食主产区与主销区之间的利益分配，调动粮食主产区的种粮积极性，即：加大对产粮大县的财政转移支付力度，将新增补贴向种粮大户、粮食生产专业合作社和家庭农场倾斜；减轻粮食主产区财政负担，取消粮食风险基金地方配套；建立粮食主销区与主产区的利益补偿机制，通过平衡粮食主产区与主销区之间的利益关系，调动政府与农民的种粮积极性。

　　（三）划定粮食生产核心功能区，切实加强农业基础设施建设

　　在粮食主产区划定生产核心功能区，以此为平台上，加强部门协调和资源整合，明确规划土地整治、高标准农田建设等各类项目，切实加强农业基础设施建设。把种粮大户等新型经营主体作为重点受益对象，着力加强灌溉排水、土壤改良、道路整治、机耕道、电力配套等工程建设，同时尽快出台解决规模经营主体晒粮场等建设用地的办法，创造规模生产条件，提高粮食综合生产能力。

　　（四）通过挖掘技术、土地及防减灾工作潜力，保障主产区粮食的继续增产

　　首先，挖掘技术潜力。优良品种是产量的重要保证之一。2013年，全国粮食亩产是358.5公斤，比2004年提高69.6公斤，从良种来看，部分区域试种的优良品种产量水平还有50%至80%的提升空间。其次，挖掘土地潜力。耕地质量是提高单产的重点。高产田更新提质后单产可提高5%，中低产田改造后单产可以提高20%，两者将新增产粮约合1000多亿斤。第三，挖掘防减灾工作潜力。我国农作物每年发生气象灾害面积约5亿亩至6亿亩，发生病虫害70多亿亩次。减损就是增产，随着主产区防灾减灾水平提升，这方面增产还有潜力。

　　（五）鼓励政府参与成立担保公司，创新农业金融保险发展模式

　　在金融扶持方面，鼓励由地方政府出资或参股来成立担保公司，为新型经营主体提供担保的方式，中央政府同时也应该给予适当的政策和资金扶持；创新农业产业链金融模式，大力发展大型农机具质押、农业订单质押以及仓储质押等多种金融工具。在农业保险方面，推动农业保险保障水平提升至可以弥补直接物化成本；针对当地农业主导产业，开展设施农业、农作物制种、渔业、农机等保险；同时，尽快建立财政支持的农业大灾风险分散机制，帮助保险机构有效规避大灾风险。

　　（六）逐步实现粮食储备由粮食主产区向粮食主销区转移，加强两区之间对口协作

　　应改变粮食主产区现有落后的传统仓储方式，在继续推进“小型铁皮粮仓” 科学储粮专项工作的基础上，加大科技投入，通过采纳先进的烘干设备、机械通风等方式改善粮食存储，减少粮食在仓储与运输过程中的损耗。与此同时，从粮食安全与平衡利益的角度出发考虑，应有意识地在粮食主销区建立粮食储备库，逐步实现粮食储备由粮食主产区向粮食主销区转移。