1978年至2000年，统一供种阶段

　　2000年至今，市场化发展阶段

　　编者按：2015年4月24日，《中华人民共和国种子法修订草案》提请十二届全国人大常委会第十四次会议审议。种子法是保障国家粮食安全的核心法律，是种业科技创新的助推器，也将奠定现代种业制度的基本框架。在种子法修订草案广泛征求社会意见之际，本报约请主持《中华人民共和国种子法修订草案》修改工作的全国人大常委会委员、全国人大农业与农村委员会副主任委员刘振伟，就该法修改的主要问题做以介绍，以期更好地统一认识，加快立法进程。

　　修改种子法是十二届全国人大常委会五年立法规划中的一类立法项目，由全国人大农委牵头，农业部、国家林业局、国家发展改革委等部门参与。这一涉及农业核心竞争力的重要法律制度，由于调整对象涉及育种者、繁种者、用种者、经营者、管理者、执法者六大主体，涵盖科研、生产、流通、进出口、种质资源保护和知识产权保护等领域，各方都十分关注，统一认识难度很大。贯穿种子法修改全过程的核心问题，就是精心慎重地设计每一项制度，使之既符合现代种业的发展趋势，又适应我国种业发展实际，经得起历史和实践检验。目前，种子法修订草案已提交十二届全国人大常委会第十四次会议审议，并向全社会公开征求意见。本文对种子法修改的背景、修改思路及主要内容介绍一些基本情况，希望对进一步统一认识、加快立法进程有所帮助。

　　一、我国种业发展的历史沿革

　　新中国成立以来，党和国家始终高度重视种子工作和种业发展。上世纪六十年代的中央文件提出“种子第一，不可侵犯”；毛泽东同志提出把“培育和推广良种”作为发展农业的重要措施之一；邓小平同志强调“农业靠科学种田，要抓种子、优良品种”，“农业问题最终要由生物工程来解决”；党的十七届三中全会决定和近年来的中央一号文件，都对推动现代种业发展提出明确要求。中国用占世界9%的耕地养活占世界22%的人口，生产占世界25%的粮食，优良品种的培育和推广发挥了重要作用。

　　我国种业发展大体经历了自繁自用、统一供种和市场化发展三个阶段。各个阶段的发展都是由当时的农业生产方式、生产力水平及农村经济体制决定的，具有其特定历史条件下的合理性。

　　(一)自繁自用阶段(1949年至1977年)

　　新中国成立初期，农村土地归农民个人所有。在初级社时期，与个体经营相适应，生产用种主要是农民自繁。农民响应政府号召，就地繁育优良品种，多余的由政府预约收购调配，“家家种田，户户留种，种粮不分，以粮代种”是当时的真实写照。高级社时期，良种繁育逐步转变为主要由农场承担。到了人民公社时期，又形成了主要由村集体自繁、自选、自留、自用、国家辅之以必要调剂的“四自一辅”模式。三年困难时期，农业生产陷入低谷，粮食紧缺，农作物种子出现严重混杂退化，为此，全国建立以县良种场为骨干、公社良种场为桥梁、生产队种子田为基础的三级良种繁育推广体系，名义是三级体系，但由于技术水平不高，管理力量薄弱，种子“一年纯、两年杂、三年退化”问题十分普遍。

　　这一阶段，种子没有商品属性，没有种子企业，也没有商品种子市场。

　　(二)统一供种阶段(1978年至2000年)

　　改革开放以后，农村实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，种业也形成了布局区域化、生产专业化、加工机械化、质量标准化、以县为单位统一供种的“四化一供”模式。各地以种子站为基础建立具有垄断地位的县种子公司，按照“不赔钱略有盈余”原则开展种子加工经营活动，这一阶段的种子有了商品属性。1995年，国家开始实施包括良种选育、生产繁殖、加工包装、推广销售、质量管理为主要内容的“种子工程”，提出了种子产业化的发展思路：第一步，行政推“三率”(标牌统供率、种子精选率和种子包衣率)；第二步，竞争建中心(建立大中型农作物种子加工中心)；第三步，联合建集团(培育较大规模的种业集团公司)。“种子工程”的实施，提升了良种化水平，到2000年，我国共育成并推广农作物新品种1210个，主要农作物品种更换率达56%，商品种子生产和经营量达到80亿公斤。同时，种子管理体制开始改革，种子站与种子公司分设，管理职能归种子站，经营职能归种子公司。由于种子站与种子公司是“一套人马、两块牌子”，职责、经费、人员没有做到完全分离。种子公司由于缺资金、缺技术、缺人才、缺管理，生产经营陷入困境，负债经营的占70%以上。

　　这一阶段，种子经营管理实质上仍是政企、事企不分，种子市场仍是缺乏竞争的市场。但是，提出了政企分开、事企分开的改革思路并为之探索，为而后深化改革作了必要准备。

　　(三)市场化发展阶段(2000年至今)

　　2000年颁布实施的《中华人民共和国种子法》，为打破国有种子公司垄断经营，推动多元市场主体发育提供了法律保障，种业进入从计划体制向市场经济体制转型发展阶段。这一阶段有三个特点：一是种业生产经营由单一主体逐步向多元主体转变；二是种业发展由主要靠行政推动向政府推动加市场拉动转变；三是种子经营和管理体制全面实现政企、事企分开。在种子法的统领下，国务院及农业、林业部门先后制定出台了40多项配套法规和规章，全国25个省、区、市制订了地方性种子法规，形成了以种子法为核心的多层次的种业法律法规体系，我国种业发展进入了依法治种时期。

　　一是良种培育能力提高，植物新品种保护力度加大

　　种子法实施以来，我国大力推动农业种质资源库(圃)建设，长期保存各类农作物种质资源43.3万份，居世界第二位，收集野生植物种质资源5万余份，从国外引进种质资源2.3万多份，保护濒危物种59个；建成26种作物的100个国家农作物改良中心、46个国家重点实验室和59个国家工程技术研究中心；启动实施分子育种专项和36种作物产业技术体系创建，创制了1万多份具有应用价值的育种材料。

　　林业建立自然保护区2126处、面积18.4亿亩，约占国土面积的12.8%；建立森林公园2583处、面积2.52亿亩，对285万株珍稀古树名木进行挂牌保护；建立13个国家林木种质资源专项保存库和22个综合保存库，保存树种2000多种，保存林木种质资源5万余份。

　　培育推广了一批高产、优质、多抗、高效的主要农作物新品种。2011年以来，通过国家和省级审定的主要农作物品种21678个，其中国家级审定2244个，农作物良种覆盖率达到96%；通过审(认)定的林木良种5360个，主要造林树木良种使用率达到50%以上。

　　植物新品种权申请量年均增长40%，年申请量在国际植物新品种保护联盟成员中排名前4位。目前，农业已公布了9批、93种植物新品种保护名录，授予新品种权4018个，有效品种权2900件；林业已公布5批、198种植物新品种保护名录，授予新品种权658个。截至2013年，全国共受理植物育种发明专利申请8400多件。

　　育种科研队伍迅速发展。目前全国有450多家专业科研院所，5万多名专家和科技人员从事育种工作，其中与育种有关的两院院士25位。

　　二是种子企业实力增强，供种能力提升

　　种子企业在市场竞争中逐步成长。截至2014年底，全国有持证农作物种子经营企业5064家，其中“育繁推一体化”企业70多家(注册资本1亿元以上)，种业前50强企业的经营额由2001年的30亿元提高到240亿元，市场占有率由10%提高到33%。国内种子市场销售额为780多亿元，是仅次于美国的第二大种子市场。在林木种苗方面，持证企业近8万家，种苗产业年产值2000多亿元。可喜的是，企业的创新能力快速提升，研发投入不断加大，2014年企业选育国审玉米、水稻品种分别占62%和48%。

　　目前我国农作物良种的商品供种率达到60%，能够满足农业生产240多亿斤常年用种量的需求。其中，杂交水稻和杂交玉米种子的商品供种率达到100%，全部实现了精选加工、统一包装和标牌销售。小麦已由过去的农民自留种发展到60%以上的商品供种率。

　　三是种业政企分开，政策保障体系初步建立

　　目前，全国农业种子管理机构2679家，90%的涉农县区都有种子管理机构，政企、事企全面分开。31个省、区、市和四个森工集团建立了林木种苗管理机构，1500多个县级林业行政主管部门设立了林木种苗管理机构。各级财政加大对种业发展的投入，扶持建设了一批农作物品种改良中心、繁育基地、质检中心和区域试验站。国家对种子企业实行税收优惠政策，免征增值税，实施良种补贴政策，设立种业专项资金或基金等，支持政策初具雏形。社会资本进入种业明显加快。种业国际化迈出新步伐，一些国内大型种企在东南亚、非洲、南美等地设立了28家公司。

　　可以说，在农林领域，种业是依法治理成效比较明显的产业之一。

　　二、我国种业发展面临的新挑战

　　与国外农业发达国家相比，我国农业竞争力先天不足，近些年又进入成本快速上升时期。加入世贸组织以来，我国农产品进口年均增长超过20%，进口额每3年翻一番，大宗农产品已是全面净进口，农产品进出口贸易逆差额逐年扩大。今后若干年，因人口增长和消费水平提高产生的农产品刚性需求扩大趋势不可逆转，因城镇化加速产生的耕地和水资源减少趋势不可逆转，因比较优势缺失产生的国内大宗农产品价格与国际市场价格差距扩大趋势不可逆转，因上述原因产生的农产品进口扩大趋势不可逆转。缓解“四个不可逆转”，关键看农业科技，农业科技关键看种业。

　　我国种业发展急需解决的几个主要问题：(一)育种科技创新体系

　　2011年5月9日，时任国务院副总理的回良玉同志在全国现代农作物种业工作会议上的讲话中，提出我国农作物品种选育存在“四多四少”问题，即：“我国商业化的种业科研体制机制尚未建立，产学研分割、育繁推脱节，育种方法、技术和模式落后，品种选育集成度低，成果评价及转化机制不完善，品种选育目标不适应生产需要。选育的品种多，但突破性的品种少，相当部分品种是低水平重复；通过审定的品种多，但较大面积种植的品种少，且品种名称混乱、一品多名和多品一名问题突出；高产品种多，但综合性状好、品质高、抗逆性和适应性强的品种少，不适应我国病虫多发、异常天气频发的趋势；适合人工劳动的品种多，但适合机械收割的品种少(特别是棉花、油菜等经济作物)，不适应农村劳动力转移、农业机械化快速发展的新形势。同时，受生产方式、加工工艺设备和检测技术等因素影响，我国种子质量水平不高，种子活力差、发芽势弱、健康度低，导致出苗率低、携病带菌等问题”。我国60%以上的玉米品种亲本使用通用资源，低水平重复。

　　造成“四多四少”的原因是多方面的：一是投入和技术方面的原因。长期以来，我国80%的科研经费用于商业化育种，种质资源收集改良、育种方法、技术创新等基础性、前沿性研究投入不足，育种方法滞后。分子育种缺少成果验证和产业化转化环节，种质创新速度慢，制约着突破性大品种的选育。二是科研管理方面的原因。千军万马从事商业化育种，项目资源、材料资源和人才资源分散，难以集中优势资源攻关。绝大部分种子企业育种能力不足，科研基础薄弱。三是科研评价体系方面的原因。“重立项轻验收”、“重论文轻专利”、“重数量轻质量”的科研评价体系，不利于催生原创性成果。四是品种审定制度方面的原因。品种审定以产量标准为导向，品种同质化严重。品种审定标准、程序以及公平性、透明性、合理性等，都有待完善。一些地方反映，在品种审定中，有的将老品种当新品种审定，换个名称再审定，换个省区还审定；有的将同一品种多次审定或用其他品种冒牌、套牌，造成“一品多名”或“多品一名”；有的把他人的材料改换名称，抢先审定，侵害了原始品种所有人权益；有的钻审定程序的空子，通过控制品种进入市场的时间，搞权力寻租。在审定过程中，有的地方的一些工作人员利用审定资源紧缺搞权力寻租，违反了法律法规，也引起育种者的不满，必须严肃执法执规，纠正此类行为。

　　(二)植物新品种保护

　　我国1997年制定了《中华人民共和国植物新品种保护条例》并加入了《国际植物新品种保护公约》(1978年文本)，但面临着法律效力低、与国际植物新品种保护发展趋势的衔接不够紧密等问题。作为行政法规，植物新品种保护条例难以对侵害新品种权的民事责任作出规定，对品种权人合法权益的保护力度有限。在制度安排上，对新培育的植物新品种未区分原始品种和实质性派生品种，对实质性派生品种的权利实现没有任何约束性规定，导致一些育种者对授权品种的亲本连续采取诱变、突变、回交等方式选育品种，只有细微性状改良的品种便可堂而皇之作为新品种使用，形成对原始品种权人权益的侵害。

　　(三)种业集中度

　　我国种业市场还属于发展的初级阶段，种子企业进入市场只有十多年时间，虽然数量不少，但大多没有完成原始资本积累，生产经营规模普遍偏小。我国“育繁推一体化”前10强种子企业占种子国内贸易额的13%；世界前10强种子企业占世界种子贸易额的35%，美国前20强种子企业占本国国内贸易额的70%。我国销售额前50强的种子企业，每年的研发投入约10多亿元，占销售额的4%左右；国际跨国种业集团每年的研发投入占销售额的8%至15%，有的甚至高达20%，美国种业巨头孟山都公司资产近180亿美元，每年的研发投入在10亿美元以上。

　　(四)种子市场监管

　　种子市场放开以来，种子生产经营主体数量剧增，分子育种等新技术的应用，种子侵权行为呈高科技化趋势，违法手段隐蔽性高。种子执法力量薄弱，市场监管技术和手段落后，直接影响执法效果。在种子案件查处中，工商、公安、质检、农业综合执法和种子管理部门交叉、缺位、越位、错位并存，对违法行为处罚力度轻，威慑力不够，违法成本低。

　　(五)外资进入

　　国外种子企业通过并购国内种子企业、独资或合资开展种子经营，独资、合资设立研发机构或通过品种授权使用等方式进入我国种业领域，近年来呈加速趋势，并且由园艺作物向粮食作物拓展，由生产经营向科研育种延伸。国外种子企业凭借其雄厚的资金实力、强大的创新能力和灵活的营销模式，在与国内种子科研、经营竞争中明显占据优势。

　　面对外资在种业领域强势进入的势头，需要辩证地看待。一方面，在利用国外先进育种理念和技术、改变我国传统育种和种植模式方面，我们可以取人之长。另一方面，对其带来的挤压国内种业市场空间、抬高生产成本、抑制国内科研创新以及造成种质资源流失等问题，不可熟视无睹。总体看，我国农业领域利用外资的份额很小，大约占国家全部利用外资的3%左右(不足400亿美元)。以主动姿态扩大农业的对外开放，积极吸引外资投资农业，仍是我们的主基调。但对于种业这个国家战略性、基础性核心产业，应把握好利用外资的度，引进和开放，都应有利于我们掌握核心育种技术，有利于保护国内种业安全。

　　三、种子法修改的思路、原则和主要内容

　　(一)修改的思路

　　建立现代种业制度是推进农业现代化，确保国家粮食安全和主要农产品供给，增加农民收入，提升农产品质量安全水平的重要战略举措。很难想象，在一个落后的种业管理制度环境里，会催生出现代种业的发展壮大。

　　十一届全国人大以来，全国人大代表有780人次提出修改种子法和制定植物新品种保护法的议案25件。2011年以来，国务院先后出台了《关于加快推进现代农作物种业发展的意见》、《全国现代农业发展规划(2011-2015年)》，国务院办公厅印发了《关于深化种业体制改革提高创新能力的意见》，提出了新时期种业发展的指导思想、基本原则、发展目标和保障措施。党的十八大以来，习近平总书记、李克强总理对种业发展都有明确指示，中共中央、国务院2015年又发出了《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》，都为修改种子法指明了方向。十二届全国人大常委会及时将修改种子法列入立法规划，加快修改水到渠成。

　　种子法修改的思路是：认真贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，按照党中央、国务院关于发展现代种业和发挥市场在资源配置中决定性作用的要求，立足于种业国家战略性、基础性核心产业地位，构建以产业为主导、企业为主体、产学研结合、“育繁推一体”的现代种业法律制度，着力提升种业自主创新能力、知识产权保护能力、市场竞争能力、供种保障能力和市场监管能力，保障种业产业安全。

　　(二)修改中把握的三个原则

　　一是着力搭建现代种业制度框架。构建以产业为主导、企业为主体、产学研相结合、“育繁推一体”的现代种业体系，涵盖多个环节，涉及多个部门，需要统筹考虑、合力推进。种子法修改把完善育种科技创新体系作为重要任务，把加强植物新品种权保护作为激励原始创新的重要抓手，把提高种子企业核心竞争力和促进“育繁推一体化”作为做强种业的重要切入点，把加强市场监督作为确保种子质量和维护用种者权益的重要途径，为建立现代种业制度搭好框架。这四个方面，都是规范种业健康发展的“牛鼻子”。

　　二是坚持发挥市场配置资源的决定性作用与政府严格监管并行不悖。坚持市场化改革方向，主要由市场决定种业的资源配置，除公益性研究外，其他都通过市场竞争优胜劣汰。与此同时，划定政府监管边界，明确监管职责，建立市场导向下的严管模式。政府的监管要符合市场经济规律和种业发展规律，不能大而无边，事事包揽，但也不是撒手不管，监管重点主要是规划计划、市场准入、市场秩序、质量标准、维护农民权益等。在监管环节上，做到事前事中事后都有法可依、有章可循。实现全程监管，是这次修法的一个亮点，目的就是最大限度保护农民利益，维护种业发展的良好秩序。

　　三是把握“转型升级”的度，循序渐进。种业管理制度既要体现发展方向，又不能超越发展阶段，独唱“阳春白雪”。在改革路径和制度设计上，体现“渐进式”和“小步快跑”的思路，不急于求成，不拔苗助长，改革要与现阶段各主体的发育程度、科研水平、政府的监管能力及改革参与者的接受能力相适应，最大限度地调动科研人员、种子企业、生产经营者的积极性。既注意学习借鉴国际上先进的种业管理制度，又不盲目不加区别的照搬。在扶持政策方面，明确财税、信贷、保险、良种繁育基地建设等优惠政策，形成推动现代种业发展的合力。

　　(三)修改的主要内容

　　种子法修改过程中，两次在全国范围征求各省区市人大、政府农口及法制工作部门，以及国务院40多个部门的意见，充分听取种子管理部门、科研院所、种子企业、种业协会、基层干部、农民代表及专家学者的意见，召开了12次专家论证会，努力使每一项制度安排都建立在符合客观规律的基础上。修订草案在种质资源保护、种业科技创新制度、植物新品种权保护、品种审定和登记、种子生产经营许可和质量监管、种业安全审查评估、转基因品种监管、种子执法制度、种业发展扶持保护制度及法律责任等十个方面，对种业管理制度进行了完善。

　　1.完善种质资源保护制度

　　我国是气候类型多样的国家，地域广阔、地形地貌复杂，需要保护的种质资源种类繁多。近年来，受城镇化快速推进、大规模开发建设、气候变化异常、生态环境恶化等因素影响，我国的种质资源保护形势比较严峻。随着现代生物技术的发展，传统的保护方式已难以适应。为此，种子法修订草案规定，国家有计划地开展种质资源普查工作；明确国务院农业、林业行政主管部门建立种质资源保护区、保护地的责任；明确种质资源库、保护区或保护地的种质资源属公共资源，依法向社会开放；占用种质资源库、保护区或保护地，需经原设立机关同意。

　　占用种质资源库、保护区或保护地需经原设立机关同意，是否属于新增行政许可？按照行政许可法的规定，行政许可是行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查准予其从事特定活动的行为。作为管理经济社会事务的事前控制手段，行政许可是行政机关针对行政相对方的管理行为，由行政相对方提出申请。行政机关审批其他行政机关或其直接管理的事业单位的行为，不属于行政许可。在修订草案中，占用种质资源库、保护区或保护地，针对的是土地征收、征用中可能发生的随意侵占行为，指向的主体是征地机关等政府相关管理部门，是对公权力的约束，不涉及审查、许可公民、法人或其他组织从事特定活动的行为，不属新设行政许可。

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